90年代分税制改革重塑中央与地方关系

在新中国的历史上，关于中央和地方的关系，经历过反复的变化。

从1950-1955年是中央绝对意义上的集权时期，这一时期的国家主要的任务是“集中力量办大事”，进行社会主义改造，所以需要绝对意义上的中央集权大政府。[]一五时期国民经济各部门更新改造及其他措施投资中，国家财政拨款12.3亿元，占比超过55%，[]这一时期中央所属的企业为1000多个，占据了绝对的比重。这一时期，中央财政收入占全国的比重在80%左右，最高峰为1953年的81.4%，地方财政占比始终在20%左右。[]全民所有制基本建设投资就达588.47亿元，其中国家财政拨款资金达506.44亿元，占86.1%。[]

从1956年开始，特别是“大跃进”时期，中央将财政和事权下放地方。这一想法的主要来源可追溯到毛主席的著名文章《论十大关系》：

应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性分税制，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。[]

1958年中央将对地方财政的管理，从“以收定支、五年不变”改为“总额分成、一年不变”。1959年，中央和地方财政收入倒转过来，中央财政收入占比20.5%，地方财政收入占比79.5%。这一情况一直持续到1961年。三年调整时期，中央重新将大跃进时期下放给地方的财政和事权收回，中央到地方实行上下一本账，坚持“全国一盘棋”，中央和地方财政收入的情况又再次逆转。

到1970年又开始了再次循环，毛主席根据国际战略形势，提出“准备打仗”、“各自为战”，开始新一轮的放权。下放后的中央直属企事业单位由10533个减少至1674个，中央直属企业在工业总产值中的比重由42.2%降到6%。[]但是这一轮的放权，也并不成功，形成了“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环。至1978年，中央财政收入比重已经下降到15.5%。地方财政收入是中央的5.45倍。[]

在前三十年的经济体制下，由于没有激活市场要素，地方和中央的关系还不是显得那么倒挂，不会产生过大的离心力。改革开放后，虽然经历了一段时间的中央集权收回财政权力的时期，但是随着给地方松绑、放权搞活后，就产生了巨大的差距。

80年代定下的财政税费政策是“分灶吃饭”，最开始实行的是“划分收支，分级包干”，[]85年和88年继续进行改革，实行“划分税种、核定收支，分级包干”。[]总的趋势是越来越分权。鉴于各地区经济和地区情况差异较大，中央对全国的30多个下辖财政单位实行了六种不同的包干办法，基本是“没钱的少交加不足中央返还、有钱的多交超出阶梯分成”。企业的税费按照属地征收的原则划分税费，将特别是完全属于地方政府管辖的乡镇企业的发展命运、税费收入，和地方政府的财政收入绑定在一起，导致地方政府和企业有着共同的依附和利益关系。由于地方政府特别是乡政府，在征收自筹资金税费时，有动力和利益向地方公司主义发展，越来越不受中央的约束，会不断侵蚀原本中央政府的税收蛋糕。结果导致中央财政收入增长速度和占比持续不断下降。

图4：1979-1997年中央与地方财政收入占比趋势图，数据来源：《中国统计年鉴1999》

1980年到1984年，地方财政收入占比从75.5%缓慢下降到59.5%，从1985年继续放权后，地方财政收入占比开始上升，从1986年的61.6%上升到1993年的78%。当然中央财政收入占比小，如果支出也小，没有较大的赤字，也是非常正常的情况，还不是什么大问题。但此时中央财政的赤字已经很大，而且长期处于赤字。而和中央财政长期大赤字的情况相比较，地方财政处于收支基本平衡的良好情况。

1991年国家财政总收入为3582.81亿元……中央财政赤字180.66亿元……地方财政赤字30.4亿元。[]

1992年国家财政总收入4288.97亿元……国家财政总支出4426.46亿元……中央财政赤字206.39亿元。[]

1993年国家财政总收入5114.82亿元……国家财政总支出5319.82亿元……中央财政赤字205亿元……地方财政收支平衡。[]

站在地方政府和地方财政部门的立场上，他们当然也并非故意吞食中央财政收入的蛋糕，毕竟“包干”税费制度，是当初中央和地方达成的政策，而且地方财政支出占比也是和地方财政收入占比同步的。

图5：1979-1997年中央与地方财政支出占比趋势图，数据来源：《中国统计年鉴1999》

1980-1984年，中央与地方财政支出占比基本持平。从1985年开始，地方财政支出逐渐升高，到1993年已经达到71.7%。地方财政支出升高既有成立乡政府后扩编机构、增加人员的原因，也有中央在这一时期缩减了对地方的许多公共事业投入的原因，那么这些投入不得不由地方政府负责。

这种财政“分级包干”制度客观上导致了“诸侯经济”，造成中央财政收入减少，削弱了中央财政的宏观调控能力。特别是地区经济发展不平衡、政策不平衡导致的区域速度不平衡：东南部地区财政情况越来越好、经济越来越好，形成良好循环；中西部地区财政情况越来越差，经济发展速度慢，形成恶性循环。长此以往，情况不容乐观。

正是在这种背景下，1994年国家进行了分税制改革。改革是痛苦的，让地方特别是富裕地区让出来财政税费收入是很困难的。

1993年8月1日到北戴河开会，参加会议的有财政部、体改委的人，我是作为税务局的人员参加的。会议主题是讨论财税改革方案，核心就是针对承包制已经暴露出的种种问题。然而，为了减少改革的争议和阻力，凝聚共识，时任国务院副总理的朱镕基多次同参与改革的同志说，不允许你们写任何文章针对承包制，你们不要掀起一个意识形态争论，咱们就是按照废除承包制这个思路去研究方案去推进改革，但不能打笔墨官司。要从实际问题出发，说政府收入太少了，中央财政收入太少了，不符合市场经济机制，从这个角度宣传改革的必要性。虽然提出不争论，但在设计财税制度改革方案时已经下决心要废除承包制。这是一个重要的转折。[]

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上谈了党中央、国务院对分税制改革的想法。这一消息不胫而走。8月30日，中央拿出了分税制改革的第一个方案，9月2日中央政治局常委会议讨论通过。不久，就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。[]最终，朱镕基带领中央财政系统的人员60多人，亲自去地方谈判，终于促成分税制改革。

中央在分税制改革的文件中对财政包干制度的弊端是这样总结的：

现行财政包干体制，在过去的经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。[]

1994年正式实行的分税制改革，将中央和地方的财政权力和事务权责进行了重新划分。按照分税制改革方案，中央将税收体制变为征收生产性的税费体制，通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，而地方只能获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供教育、医疗等公共服务。[]

实行分税制改革后，中央和地方的财政收入关系马上趋于平衡。1994年中央财政收入占比达到55.7%，从此中央和地方的财政收入占比基本维持在各占一半的比例。中央和地方的财政支出占比情况则变化不大，中央主要依靠掌握更多的财政收入，向部分地区特别是中西部经济欠发达地区实行转移支付来补足他们的财政缺口。

图6：1993-2008年中央与地方财政收入占比趋势图，数据来源：《中国统计年鉴2009》

图7：1993-2008年中央与地方财政支出占比趋势图，数据来源：《中国统计年鉴2009》

分税制改革是一次中央和地方划分财政权力和事务权责的改革，财政权力的划分是明确的、成功的。中央政府得以再次集中财政权力，利于中央对全国宏观统筹安排资金。增强了财政调节经济发展和收入分配的能力，规范了中央和地方的关系分税制，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境。并且绕过了省级财政系统，直接向县乡级别转移支付财政缺口，省却了多个过程中的“跑冒滴漏”现象。但是事务权责的划分则备受质疑。

中央财政对教育、医疗支出的削减，大幅度依赖地方财政。[]造成不少地区特别是中西部欠发达地区教育、医疗等事业的停滞不前。特别是由教育支出导致的地方向农民转嫁成本的事情，在这一时期集中爆发。分税制改革虽然抑制了“跑冒滴漏”现象，但是由于财权的集中，导致县乡基层财政支出缺口急速扩大。1994年，中央从县乡提取税费约1000余亿元，导致当年地方财政缺口从不到100亿元迅速扩大到700多亿元。[]

分税制改革的另外一个重点，是用转移支付来弥补迅速扩大的地方财政缺口。1994年，中央对地方的转移支付补助为2386.4亿元，到2002年增长到7351.8亿元，年均增长率15%，2002年的总规模超过1994年的三倍。但中央通过转移支付弥补了不断扩大的地方财政缺口。从1993年到2002年，地方财政的净缺口（地方财政收入-地方财政支出+上级转移支付收入）始终维持在100-200亿元左右。但是必须承认的是：补足财政缺口的目标，是以较低人均支出达成的。换句话来说，转移支付仅仅是维持了之前中西部的财政人均支出水平，而不是缩小了他们和发达地区的差距。这种差距随着时间的推移，不仅没有缩小反而扩大了。1994年，东部、中部和西部地区的县乡级人均支出差距不到50元，到2003年则扩大到250元。[]

转移支付又过分倾向于西部地区，导致中部地区的人均预算支出不仅远远落后于东部地区，更落后于西部地区。这也是上世纪90年代后期和世纪初，农民负担问题的重灾区集中在安徽、河南、湖北等地区的重要原因。

图8：东中西部县乡级的人均预算收入(元)

图9：东中西部县乡级的人均预算支出(元)

不少学者都认为：分税制改革对90年代中后期越来越严重的农民负担问题负有责任。但是中央一开始并没有在这个问题上明确表态，并未下定决心加大对县乡基层政府的转移支付力度，而是本能地频繁下达文件要求地方政府采取严厉措施，制止加大农民负担的行为。这些文件和政策被称之为“农村税费改革”。从1994年到1998年的政府工作报告内容来看，年年都谈到了农民负担问题。但是措施主要集中在下面几点：严格禁止县乡基层政府征收超出农民负担的税费，划定税费占比不得超过农民收入5%的红线；要求县乡政府精兵简政，减少政府开支。总的来说，这些要求和措施将减轻农民负担的任务下达给县乡基层政府，要求他们自行解决。这种指导思想和措施，在农民心目中留下了“地方官员经念歪了”的印象，将矛盾激化和转移到了农民和乡政府这一层。

去年农民收入增长较快，但一些地方农民负担加重的现象有所抬头……严禁出台农民合理负担之外的各种集资、收费项目，取消不切实际的“达标”、“升级”活动。基层也要精兵简政，减少开支。[]

直到2000年，中央通过大量调研和地方情况的反应，才决定加大对地方转移支付的力度，来缓解农民负担沉重的问题。2001年3月，国务院发布文件，提出加大转移支付的力度：“加大中央和省两级财政转移支付力度，为农村税费改革提供必要的财力保证。”[]

从2001年到2002年，中央对地方整个财力性转移支付从1623亿元剧增至1914亿元，而农村税费改革转移支付则从80亿元增至245亿元；专门针对县乡财政进行的转移支付占财力性转移支付的比重，也从9.6%猛增至17.1%。此后，专门对县乡进行的转移支付继续以大于整个财力性转移支付增长的速度增长，并在2005年达到占财力性转移支付的最高比重21.3%。[]

分税制改革达成了它的既定目标，增强了中央政府的财政力量，将一半左右的地方财政收入先集中在中央政府，任何再进行下放分配，掌握了对财政收入的再分配权力，加强了中央政府的权威，较为彻底地消除了地方政府“诸侯割据”产生离心力的危险。另外一方面，改变了改革前“利税”不分，地方政府和企业形成利益共同体，藏富于企业与政府的老问题，保证经济增长带来的大部分收益被中央财政分享。最后，彻底重塑了中央和地方政府的关系，改变改革前，地方财政特别是富裕地区财政，对抗中央财政领导的尴尬局面。[]将中央求地方变成了地方求中央，改革后，中西部地区政府的财政收入大部分依赖中央补助，一些贫困地区来自中央补助的部分是地方自首财政收入的10-20倍，这些地区的财政工作被人戏称为“跑补助”、“跑部钱进”。

当然没有一个一劳永逸的改革方案，矛盾是发展的、变化的、运动的，分税制改革解决了90年代中期的矛盾，但是它本身又会制造出新的矛盾。1998年中国开启房屋商品化进程，地方政府发现靠土地出让金可以有效补充财政收入，于是地方政府有了新的财政收入来源。1999年土地出让金占地方财政收入为9.3%，2002年达到28.8%，2007年为19.4%。[]而2020年则达到了8.4万亿元，占地方财政收入的84%。[]目前关于中国房价的问题，专家学者和网友已经讨论很多，本章节不对此问题进行论述。

[]毛主席在1955年对于集中力量办大事的原因有过这样的阐述：“全国统筹兼顾，这个力量大得很。资本主义私有制大大地妨碍统筹兼顾，妨碍国家的富强，因为它是无政府性质的，跟计划经济是抵触的。”《在资本主义工商业社会主义改造问题座谈会上的讲话》，见：/xwzx/gnsz/szyw/200706/02/t20070602_11579187.shtml []《中国统计年鉴1984》，第333页。 []《建国三十年国民经济统计提要》，第281-282页。 []中国财政70年：建立现代财政制度，见：/bmdt/ztzl/czwhzl/jypx/202008/t20200830_2877238.shtml []《毛泽东选集》第五卷，第275页。 []《毛泽东时代的央地关系变迁》，见：/n/2014/0825/c388253-25532921.html []《中国统计年鉴1999》，见：/yearbook/1999/h10c.htm []《国务院关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，见：/#/article/B2EAD76DFDC4AE56A2ABD1896EC46291 []《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知》，见：/#/article/D9FEA4CA7E4A74C318EC27C1DEB0796C []《关于1991年国家预算执行情况和1992年国家预算草案的报告》见：/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002693.htm []《关于1992年国家预算执行情况和1993年国家预算草案的报告》见：/test/2008-04/15/content_945169.htm []《关于1993年国家预算执行情况和1994年国家预算草案的报告》，见：/yhfw/gkcx/qkgkcxzgcznj/cznj95nj/cznj95jwz/202007/20200724/j_229120197213.html []《许善达：1994年财税改革的背景与决策过程》，见：/zwzd/zxdt/202010/t20201019_5196279.shtml []《王丙乾：我国分税制决策背景历史回放》，见：/#/article/A957AA96221D0B7CB99AB072EAED7BF9 []《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，见：/#/article/8CB94E7A9661EA20B1293C589216D396 []《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，见：/#/article/8CB94E7A9661EA20B1293C589216D396 []虽然我国教育、医疗财政投入增速在这一时期并不缓慢，但是大部分由地方政府负责，地方财政投入在教育上的占比约为80-90%。

[]周飞舟.分税制十年:制度及其影响，见：/upload/editor/file/20171116/221_5559.pdf []周飞舟.分税制十年:制度及其影响，见：/upload/editor/file/20171116/221_5559.pdf []《1997年国务院政府工作报告》，见：/test/2006-02/16/content_201124.htm []《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，见：/#/article/5034A5D62F91942D2A7AEAF527DFE111 []《农村税费改革转移支付减轻了农民的财政负担吗？》，见：core.ac.uk/download/pdf/41378616.pdf []当时中央的财政会议上，一些财政厅厅长却对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。“很多年过去了，我还在为王部长难过，那时做财长非常可怜。” []《中国地方土地财政概况》，见：/__local/F/CA/6A/FCEE649AF5CD4D26CFD07A749CD_25373ABE_11A742.pdf?e=.pdf []2020年全国土地出让金收入为84142亿元，支出76503亿元；地方一般公共预算收入为100124亿元，支出为210492元。见：/xinwen/2021-01/28/content_5583244.htm

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