【doc】关贸总协定与中国外贸体制改革
关贸总协定与中国外贸体制改革f7J。kr^复在关贸总协定中的合法席位。是我国政r/府的重大政治决策。恢复总协定缔约国地位,对中国的经济体制改革以及作为其重要组成部分的对外贸易体制改革来说,既是机遇,也是挑战。从机遇方面看。我国以市场为取向的经济改革与总协定适用的前提——市场经济趋于一致。因此。可以把关贸总协定的框架结构和基本原匾lJ作为一个重要的参照系。在改革过程中,力求适应其主导方面的要求,使中国经济的运行机制与世界经济运行机制有机地结合起来,将中国经济真正融入世界经济一体化的整体发展之中。重返总协定正是提供了加快经济体制改革的契机。充分利用这一机遇将为我国经济再卜一个台阶创造良好的体制条件。从挑战方面来说,社会主义市场经济及其运行机制的最终确立,需要一定的时间。而且在进到更深层次,难度更大也更加复杂的改革阶段时,也就更具有风险性。但是。由于恢复总协定地位的紧迫性和时间性,必须开列计划改革,价格改革的时间表。这个"入门费"作为外部压力也是对加快改革的一种强有力的挑,关贸总协定对中国外贸俸制的审议我国政府于1986月10日正式申请恢复在关贸总协定中缔约国地位之后,陆续向总协定提交了《中国外贸制度备忘录》,《关于中国外贸制度的补充文件》以及对缔约国所提问题的答复等一系列文件。
关贸总协定分别汇编了《中国外贸制度》的综合文件和《中国缔约国地位工作组带注释的问题清单》。到目前为止,总协定已经基本结束了对中国外贸制度的国际贸易992审议,即将转入议定书谈判和关税减让谈判阶段审议的结束并不意味着中国的外贸制度就已与关贸总协定的规则和基本原则完全一致,还有许多需要承诺进一步进行改革的方面从审议的进程看,主要是通过中国外贸体制本身的问题及其在运行过程中可能产生的同题,阐明与乜协定有关条款和原则不符或不完全相符的方面,从而促使中国加快外贸体制改革,以适应总协定的基本要求。其所列问题主要是下述12个方面:1。中国有计划商品经济和计划与市场调节相结合的经济运行机制。与总协定所要求的市场经济及其运行机制尚难从根本上吻合,应在计划的形式上作更大的改革,并为更多的商品生产经营者取得机会均等的竞争条件和进入国际市场的条件。为保护产业目的实行进出口许可证制度,是不符合总协定基本规则要求的。外贸计划项下的产品和申领许可证之间的关系方面缺乏透明度进口替代政策与关贸总协定不符3。中央政府通过计划和目标价格控制外贸公司。从而通过国营贸易实行进出口限制。与根据关贸总协定管理中国对外贸易的努力不4。
进口调节税,海关估价以及外贸公司收取的代理费,与总协定所提出的要求有较大差距。需要取得与国际惯例作法相一致的规范5,对生产企业及外贸公司是否确定自负盈亏仍有疑问,对亏损企业的扶植构成补贴。外汇调剂中心以高于官方汇价提供外汇。人为地提高了企业出口能力。。31。关税与贸易6。中国存在两种外汇分配制度:按外汇计划分给外贸公司的配额制和外汇留成制度。外汇管理是对华出口的最大障碍,中国应承诺不利用外汇管制来奖m限八。7。中闰敞少对指令性或指导性计划的公布,与总协定有关条款不符。出口商在中国不同口岸遇到不同规定要求,在恢复地位后,应按照规定纠正这种状况。8。在中国存有不同的经济制度。经济特区关税与贸易总协定,沿海开放城市"及其他地方之间的贸易体制存在相当大的差距,在不同经济特区和沿海开放城市之间也存有差异。特别是在市场准入和捐税待遇方面。9。中国霞复使用多种贸易限制措施,关税在外贸体制中未起核心作用。应简化外贸管理体系,同时,设立一个明确保证中国贸易制度统一实施的监督机制。l0。中国的外贸经营主要仍由国家控制,特别是在决定指令性和指导性计划的内容,定价,控制外贸经营权,进出L1的单独活动,外汇管制及规定企业自主经营权,针对寻求贸易授权的企业所规定的"门槛"等方面均起作11。
中国的经济政策,特别是与作价决策有关的经济政策,可能导致大量的按非市场价格的产品出口,从而对缔约国市场产生损害性影响,因而需要继续进行价格改革。l2,可靠的统计资料是确保中国贸易制度透明度的一个重要因素,因此,要求中国提供更多的贸易统计资料和其他数据,使缔约国较全面地了解中国的外贸制度。从以上评述的要点中可看出,总协定是以市场经济为基准,以自由贸易为目标来评估中国外贸体制的。因而除了繁琐,复杂外,有时还近乎苛刻。当然,这对任何一个想"入门"的国家(无论是恢复还是加入)都不例外,特别是将中国仍列为中央计划经济国家时,更是如此。以关贸总协定作为主要参照32?系,对此评估中所列各种问题,我国的外贸体制及其相关机制都需要进一步加快改革,以增强与总协定的适应性。二,符合总协定基本要求的出口体制改革我国的出口体制改革经历了四个阶段。第阶段(1979—1984年)主要是对外贸体制改革进行探索和试点。对外贸部门高度集中,统管理,统进统出,统负盈亏,工贸脱节,产销脱钩的旧体制进行了有限的突破。第二阶段(1984—1986年)的任务是政企分开,简政放权,企业独立核算,实行工(技0贸结合等,并对计划,财务体制进行了初步改革。
但这两个阶段中,以关贸总协定基本要求为取向的改革目标尚未确立。第三阶段(1987—1990的改革是以"自负盈亏,放开经营,工贸结合,推行代理制"为目标,实行由地方以及外贸公司和工贸公司分别向国家承包出口收汇,上缴国家外汇和出口补贴三项指标的体制。在这个阶段以总协定基本准则为目标的改革业已确立,但以承包制为特征的这轮改革未能从根本上达到总协定的要求。第四阶段的改革是从1991年开始,至今仍在进行之中,这次改革是以更有效地扩大对外开放,加深经济运行国际规范化为原则,在汇率合理化的基础上,使出口贸易由以补贴支撑的"输血"机制转变为以自负盈亏为核心的"造血"机制,使对外贸易逐步走上统一政策,平等竞争,自主经营,自负盈亏,工贸结合,推行代理制,联合统一对外的健康发展轨道。与此同时,改革外汇分成办法,封各类企业的商品出口实行全额分成,外贸企业的留成外汇端庄要用于外汇调剂和自营进口,以补偿出口成本,实行外贸经营的自负盈亏机制。从改革的目标和实施的结果看,这一出口体制已与总协定的要求基本趋于一致,符合国际规范和国际惯例从尚存的问题或差距来看,主要是1,目国际贸易l992前虽不实行指令性出口计划。但指导性计划和出口商品分级管理使外贸总公司仍能独家经营某些产品。
因而还存有垄断经营和指令性因素,缺乏竞争2,在出口许可证制度方面?程序和方法上尚需进行完善,在各类公司之间尚存差别待遇。3,在双轨价格条件下。双重汇率仍起着重要怍用。从而提供给外贸公司内部平衡盈_亏的机制还起着不可或缺的作用。此外,外贸总公司还有一定的行政性职能。4,些符合条件的工业企业或企业集团在自营出口方面的权利尚受到限制。所设立的"门槛"在一定程度上限制r有潜力的生产企业的出针对这些问题。我国的出口体制还要进一步进行改革和完善。第一,在计划管理方面,应把计划列名的出口商品降到最低限度,对关 系国计民生的大宗资源性商品及关系国家战 略利益的商品。要具体定位,测度。力争合理 化。对除此之外的其他出口商品,应归为一般 经营性商品,放开经营,同时加强必要的宏观 协调和行业,商会协调。 第二,出口许可证管理中,在申领的程 序,方式和方法上,需要透明,使所有有资格 申领的企业有权了解该制度的各个方面和程 序;减化繁杂的手续,节约成本;立求科学 化,规范化。尽量臧少管理的漏洞,同时进行 竞争性拍卖,以提高出口效益,维护国家整体 利益。 第三。进一步完善外贸企业的自负盈亏机 制一方面要从企业内部经营机制入手,使外 贸企业既有充分的经营自主权,又能够自我约 束,自我发展,自我完善。
另一方面,也要完 善与外贸企业经营有关的外部环境与条件,使 其能够真正减少非市场因素造成的压力。在政 企分开,产业政策指导,市场调节的宽松条件 下,从事出口经营活动同时,取消专业外贸 总公司和其他工贸公司的行政性职能,将其转 归各类出口商会。 国际贸易l992 关税与贸易第四,加强工贸,按贸,农贸结合,积极 进行各种跨部门的联合,联营,参股,兼并和 收购,授予更多的生产企业或企业集团以外贸 出口经营权,使出II 贸易实体进一步多元化, 分散化,打破"隔层",有效地参与国际竞 争。同时。外贸总公司也要进行重组,再造, 逐步走上实业化,集团化和国际化经营的轨 三,重返总协定条件下的进口体制改革与出口体制改革相比。进口体制改革是远 远滞后的进口体制基本未触动,只是随着整 体改革的进程,进口指令性计划的范围缩小 (目前降到进II 总额的1/5)。恢复总协定地 位之后,缔约国各方关注的不只是中国所享受 的权益,更重视的是中国应尽的义务,进II 制的开放性和透明度成为聚焦的中心。我国进口体制从建立之初就是高度集中的 中央计划经济的产物,虽然现行的进口体制已 经作了一些重大改进。并且在客观上对限制盲 目进口,重复引进和优化进口结构起到了重要 作用但是。
随着改革进程的深化,它已逐渐 显示出与我国经济改革的总体要求极不适应的 面尤其是这种体制与关贸总协定的基本规则相悖,因而必须从根本上进行改革。 目前我国进口体制是运用进II 计划,行政 审批,进口许可证,进口定价,外汇管制,进 II 关税等扛杆进行运作的这些杠杆构成了一 个不透明的进口体制,而且它们之间的相互交 叉或重叠更是构成了对国内工业的过度保护。 从控制论的角度看,进口计划(属商业秘 密),行政审批处于"黑箱"之中,外界只能 看见输入与输出,而看不到运作过程进口许 可证,进II 定价,外汇管制则属于"灰箱范 围,在半透明状态中运行。只有关税处于"白 箱"状态。从输入,内部运作到输出均是透明 的。依上述排序,在我国进口体制的管理中, 33?关税与贸易 起主导作用足非关税手段,而关税只占据次要 地位,起着配合作用。由此可见,它与总协定 要求背离程度之大 今年以来,我国已开始了进口体制改革的 初步进程:年初单方面降低225 种进口关税税 率;月1El 取消了进口调节税;半年内取消l6 种商品的进口许可证管理;两三年内再将进口 许可证管理范围减少2/3;全部取消1751 口替代清单;清理进口管理的内部文件,继续执行的予以公布,以增强透明度。
同时,准备 同缔约国各方谈判进行较大幅度的关税减让。 这充分表明r 我国进口体制与总协定整体性要 求相一致承诺但是。比照关贸总协定的基本 准则,还必须对进口体制进行质的改造,逐步 建立起以关税,汇率等经济杠杆为主要调节手 段,同时辅之以其他法律和行政的非关税措 施,基本符合总协定规则的进口贸易体制。其 原则是;关税调节为主,非关税调节为辅,关 税水平合理,关税结构适当,适度引入竞争, 保护幼稚工业。为此,必须在以下几个方面进 行改革。 第一一,进一步缩小进口指令性计划范围。 目前实行指令性进口计划的主要是中央外汇进 口,它成为干预进口的主要方面。今后应对真 正影响国计民生的生产资料,生活资料的少数 几种商品作出指令性或指导性安排;一般部门 和地方进口应由其独立作出中央只进行宏观 协调}企业外汇留成进口由其自主安排。这样 既可以减少中央进口的用比例,为进一步取 消进口补贴。卸掉中央财政包袱创造条件,同 时也可使进口定价的范围逐步缩小,最终在价 格并为单轨制的条件下,使进口产品定价市场 第二,大量削减直至取消行政性进口审批。行政性审批在实施中无透明度可言,既为 总协定所不容,也极易产生弊端。
以"跑步 背景关系的单位,总能得到批件。进而得到关税减免,使关税收入无形流失因此。从长远 看。必须撤销行政审批。从近期看,主要是削 减具有审批权的各类行政机构或部门,彻底改 变政出多门,多头管理的混乱状况在此基础 上,大量削减行政审批的进口商品种类。特别 是在机电产品的进口方面。应当结合具体情 况,作出重大调整。从而为今后全面取消行政 审批创造条件。 第三,进一步完善进口许可证制度。首先 是要简化管理程序和作法。公开领证标准,使 之具有透明度,并能公平,合理地实施。其次 是在分配许可证时,一视同仁,充分考虑申领 者的进口实绩。再次是制订科学,合理的发放 进口许可证的程序并建立有效的监督机制,对 耒获批准的申请者应作出台理解释并使之有权 按立法程序上诉。 第四,在上述手段定性,定位后,应使关 税杠杆在进口中起核心作用在非关税措施减 少,减弱后,应将其原有的效能并入或反映在 关税上,亦即非关税措施的关税化。为此,要 逐步将关税税率降至发展中国家的平均水平 (18 左右),并使关税结构与国家的产业政 策相协调。 进口体制改革是一项十分复杂的工程,它 直接涉屁到对国内产业的保护和适度引入竞争 以及与总协定的适应性等同题因此+改革的 具体措施与步骤应当积极稳妥,既要防止管理 真空,进口失控的出现,叉要注意关税与非关 税措施的合理匹配。
四,加强与总协定相适应的配套改革 从广义上看。总协定与其说是审议中国的 外贸制度,莫若说是审议中国的经济制度更为 贴切,固为它的触角延伸到整个经济体制的各 个方面。就外贸体制本身而言,有出口体制与 进口体制的配套与适应问题,过去二者相分离 的状况必须彻底改变,探索二者在改革与发展 国际墩易l992 上的最佳结合点,最终形成不刻意奖掖出口一同时也不歧视进IJ。的中性贸易体制。就流通体 制而言。传统产品经济条件下对生产资料与生 活资料,城市与农村供给,国内与国外市场的 严格划分。使整个流通为物资,商业,供销合 作社和外贸部门分块经营。这种体制本身就妨 碍了全国统一大市场的形成,极不适应对外开 放进一步扩大的需要。同时,内外贸权的严格 界定,极不利于重返总协定后我国企业公平地 参加在国内外市场上的竞争因此,整个流通 体制也有进一步深化改革和配套的问题就经 济体制而言。除r 考虑中国特色和国情外。还 必须考虑与世界经济运行机制的适应性问题。 换言之,经济国际化和对外开放度的提高。要 求我国的社会主义市场经济体制与世界经济占 主导地位的运行机制相衔接。具体说就是要从 适应多边贸易体制出发。在外贸体制改革的同 时。
其他领域的改革也必须与之相适应,相协 调,相配套。固此。在进出口体制的小配套, 流通体制的中配套和整个经济体制的大配套的 改革过程中,应有系统设计这里仅从大配套 的角度,考察与外贸体制改革的适应性。亦即 与关贸总协定的适应性问题。 1。经济体制改革与总协定的适应性。 从关贸总协定的基本原则和前提来看。它 所倡导实施的是以市场经济为基础的自由贸易 体制。我国作为主权国家。实行社会主义的市 场经济。在贸易上实行国家统一管理对外贸易 的体制。二者在总协定范围内的适应性是主导 方面,冲突和矛盾是次要方面。因而无论是在 恢复地位的谈判过程中。还是在最终恢复地位 之后。都只能采取求同存异的态度。经过十多 年的以市场为取向的改革,我国已不是原来的 高度集中的中央计划经济国家。计划的范围, 程序方法等许多方面均已发生重大变化。在进 步深化改革中,将把计划当作与市场唰样的手段一由计划体制决定的外贸计划也将进行进 步的改革。在经济改革进展到今天的条件圊际贸易1992 年第9I 关税与贸易 下。应当彻底摘掉"对外贸易国家垄断制"的 旧帽子。在总协定的基础。按照国际经济贸 易运行准则管理我国的X。/~´l-贸易 2。
价格改革与总协定的适应性。 在价格形成机制和价格管理方面,我国目 前是国家定价,指导性价格和市场价格并存。 在这种条件下。进出IJ。商品的价格信号在不同 程度上被扭曲。因而使外贸企业和生产企业不 能以正确的市场价格信号为导向,调整自身的 生产经营活动,对它们效益的评估也因此失于 偏颇"八五"期间,我国将基本理顺价格关 系。将双轨并为单轨。从对外贸易角度看,只 有理顺了国内价格体制,才能通过汇率合理化 与国际市场价格体制有机地联系在一起在价 格单轨制的条件下。汇率也必将走向单一的, 有管理的浮动汇率制。从而使国内企业以市场 价格信号为导向,参加国内外市场的竞争。 3。企业改革与总协定的适应性。 在企业制度方面,必须真正做到政企分 开,割断行政机构对企业的"父爱"和企业对 主管部门的依赖。使企业真正成为独立的法人 和商品生产与经营者。在外贸领域,应加强总 公司自身的重组再造,作为被授予法定专营 权。特权,通过买卖影响进出口流向的国营贸 易企业(包括工贸公司)今后必须在业务经营 中。自觉地增强与总协定的适应性,在各种专 营权,特权被限制甚至取消的情况下,应当寻 求新的发展道路。 4。政策统一实施与总协定的适应性。
改革开放以来,经济特区,沿海开放城 市,沿海开放地带与中西部内陆地区存在着政 策性差别。它们之间在改革开放的速度与范围 上,市场的发育与完善的程度上都存在着极大 的差别。这是一种客观存在。但同时也应看 到,中央放权,地方扩权造成的"诸侯经济 也将各地区的市场被不同程度地割开,因而在 定程度上防碍了全国政策的统一实施和全国统一市场的形成。在深化改革过程中,应处理 ?35? 时复我国关贸总协定缔约国地位。从整体上\讲,是加速我国经济全方位参与国际竞 争,走向国际市场的必由之路。必将促使我国 在世界经济,贸易,金融领域中的地位得到进 步的加强和提高。但是,从某一局部或某一特定行业分析。所产生的影响应该说是不尽一 致的。从我国机械电子行业的具体情况看,特 看,恢复关贸总协´定地位所产生的影 响是多方面的。既 为机电工业的发展 提供r 遇,同时也面临着尽快适应这一新局 面的严峻挑战。 机遇 方,部门贸易保护主义产生巨大影响,使我们多年来难以解决的各自为政,市场分割,互筑 樊蓠的问题得以冲破,对减少重复建设和盲目 发展也将起到一定的作用。 :是,总协定对推进机电企业经营机制的转换将会起到"助推器"和"催化剂的作 用。
有利_=I:更多的企业逐步建立起适应国际市 关贸总协定对我 机电工业的影响 办定缔约国地位,将会推进机电工业深化改革的进程,加速新旧体制 的转换 办定将对现行的计划管理体制提出挑战,加速计划体制的改革目前,我们过 多运用的是指令性和指导性计期,市场机制发 挥得不够,难以适应国际市场瞬息万变的现 实,必须加以变革。 二是,对目前国内自成体系的经济格局产 生巨大冲击,有利于打破地区封锁和行业保 护,对整顿国内经济秩序也会产生积极的效 应根据关贸总协定要求缔约国要增加其外 贸制度的透明度和外贸政策法规的全国统一 性,这势必对我逐步减少贸易扭曲消除地 场竞争的内部运 行机制。恢复总 协定缔约国就意 味着国内市场的 进一步对外开 放关税与贸易总协定,在一定意义 上说,中国便成 为整个国际市场 的一个有机组成 部分。企业将面临着来自世界各个方面的竞 争这就迫使企业需要尽早按国际的标准体 系,市场需求,价格标准和营销惯例来组织经 营生产活动,推动技术进步。建立内部运行机 制。因此,我国一旦正式成为总协定缔约国 必将促使企业改革要从更为广阔,更加深刻的 背景上考虑问题。推进企业运行机制逐步向国 际规范的方向转变最终建屯起适应国内外两 十市场的新机制 四是,有利于加快各项配套改革措施的出 台一加速政府职能的转变实现政企分开。
其 它还有投资体制,进口管理体制,价格政策等 方面。都必将在恢复总协定缔约国过程的前 后,加快改革的步子,缩短新1 日体制转换的进 程一以便逐步使我国现行的竖济体制与国际规 范靠拢,接轨。 好集权与分权的关系,强化中央政府在制订和 实施统一政策方面的宏观管理,使总协定的规 则适用于任何一级地方政府。在统一的关境 内,采取统一的外贸及外资政策。否则就可能 产生菲公平歧视问题。 36?除此之外,还应进一步改革财政,信贷, 投资,税收,汇率和外汇管理等方面的体制, 以增强与关贸总协定的适应性,促进对外贸易 和整个国民经济的健康发展。 (作者单位:经帮部国际贸易研究所) 圆际L997
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