宋晓亮:扩大财产税征收是未来趋势

调整税收收入结构的构成比例利于缩小贫富差距,这其间就必然涉及减少流转税比重增加财产税占比的问题

1994年分税制改革后,中国初步建立了适应社会主义市场经济发展的分税制分级财政体制。但随着中国市场经济体制的日益深化,这一体制也逐步显现出其内在的弊端:政府间税收划分不合理、地方税制缺失已经成为我国分税制财政体制进一步完善的瓶颈,并造成对地方政府的负向激励,带来了一系列的经济扭曲行为。合理划分各级政府的税种及收入归属、建立一个科学、合理、规范的政府间税收划分即税基配置制度,成为完善分税制财政体制的关键问题。

自2003年以来,新一轮的税制改革正在如火如荼地进行中,目前已经到了改革的攻坚期,一系列大的税收政策调整已不得不酝酿筹备。以营业税改征增值税改革为例,营业税改征增值税意味着营业税的征税范围将逐步减少或将最终被取消,目前营业税是地方政府的主体税种,假如营业税被增值税取代,地方政府的财政收入将大大减少,地方税将陷入群龙无主的处境。这种情况下,营改增导致流通环节减税的同时,以财产税为主的直接税方面如能扩大征收范围、提高征收力度,则能为地方政府提供支柱财源以保证税制改革的顺利进行。

从目前来看财产税,地方政府对于营改增带来的收入冲击都表示相对悲观的态度,并且采取了一些非常规措施来维持收入。如果营改增持续推进下去,地方政府期望能进行政策调整,来补偿地方税源,而以房产税为代表的财产税的推进则成为一个重要的可能方式。按分税制规定,目前地方政府享有以下税种的征收权限:营业税、地方企业所得税、地方企业上交利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、对农业特产收入征收的税、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。其中,营业税和涉地收入是主要收入;而财产类税种中西方视为主流的房产税、遗产和赠予税实际并未真正推开,城镇土地使用税、契税目前成为中国财产税的主力税种。

在1994年分税制改革之前,地方财政收入比重远远高于中央财政收入比重,地方财政收入比重长期保持在60%—80%之间。分税制改革大幅度调整了二者的分配关系,中央财政收入的比重由1993年的22.02% 提 高 到 了 1994年 的55.70%,此后一直维持在大致高于50%的水平上。在这种财力匮乏的现状下,地方财力不得不相当程度上依靠中央的转移支付。不过,专项转移靠人情争款项财产税,转移支付资金下拨后使用效率很低、浪费严重的弊端却一直没有克服。一些地方财税职能部门坦言,在现行体制之下是无法监管转移支付款项有效使用的。如果不能保证地方收入,营改增将导致地方不得不更加依赖中央转移支付。而由于流通环节减税,至少照目前的势头看,中央收入受到了较大冲击,转移支付的力度是否能保证也是问题。

要维持地方收入,调整扩大财产税征收范围是一个或许可行的方案。财产类税收在英系国家的省以下政府收入中占有绝对重要地位。据OECD统计,英系国家财产税收入占省以下政府税收收入的比重均在70%以上,其中英国、澳大利亚和爱尔兰的占比甚至接近100%。即便占比较低的国家,如美国,其财产类税收在省以下政府收入中占比在2006年也达到了71.4%。同年,加拿大是94.9%,新西兰是90.1%。相比而言,中国地方政府各类税收收入占比构成更加多元,如在2010年税收收入中,商品服务税、所得类税、财产税收入的占比分别为65.5%、21.4%和13.2%。各类税占比排序与OECD国家完全不同。中国财产类税收收入占地方自有税收收入的比重在10%左右,而OECD国家平均值为35%左右,相差20个百分点以上,与英系国家相比,差距更大。由此可见,中国推进财产税征收改革不但具有必要性,而且存在较大的开拓潜力。

除了保证地方收入的作用外,在贫富差距较大的背景下,推进财产税征收也利于调节贫富差距,以法律手段让高额财产拥有者能拿出必要的份额来回馈社会。有统计显示,2012年,中国收入最高的5%家庭将23%的中国总家庭收入占为己有;另一方面,收入最低的5%家庭在全国总收入中占的比重仅为0.1%。摩根士丹利分析师徐然认为,中国的税收结构在一定程度上拉大了收入差距,因为中国更依赖间接的或基于交易的税种,如营业税、增值税和消费税(约占中国计税基数的50%,而许多发达国家低于20%),这实际上是对低收入人口征收更高税率,因为这些人将更高比例的收入用于消费。业内分析认为,调整税收收入结构的构成比例利于缩小贫富差距,这其间就必然涉及减少流转税比重增加财产税占比的问题。

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